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完善生態環保投融資機制的五個建議

發布時間：2020-12-17 作者：海江集團

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》對“十四五”時期的生態環境保護提出了明確的目標。生態環境保護投資是“十四五”期間優化投資結構、擴大戰略性新興產業投資的重點領域，也是建立政府投資引導、激發民間投資活力、形成市場為主導的投資內生增長機制的急需領域。
為此，筆者認為，應綜合運用財政、金融、價格、生態補償、環境權益交易等多種政策工具，加快建立健全多元化生態環境保護投融資機制。對此，提出五項建議。

建議一：持續加大財政資金投入、強化財政資金的引導作用。
應深入落實生態環境領域中央與地方財政事權和支出責任，劃定生態環境領域省以下財政事權和支出責任。按照《生態環境領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》（國辦發〔2020〕13號），跨國界水體污染防治為中央財政事權；放射性污染防治，影響較大的重點區域大氣污染防治，長江、黃河等重點流域以及重點海域、影響較大的重點區域水污染防治等事項，為中央與地方共同財政事權；土壤污染防治、農業農村污染防治、固體廢物污染防治、化學品污染防治、地下水污染防治以及其他地方性大氣和水污染防治、噪聲、光、惡臭、電磁輻射污染防治等事項，為地方財政事權。
各級財政要統籌運用一般公共預算、政府性基金、專項債等多種資金渠道，保障本級政府生態環境領域支出責任得到落實。發揮中央財政環保專項資金引導作用，帶動地方財政、金融機構以及社會資本投入。鼓勵采用生態風險補償、股權投資、綠色獎補、貼息等財政支出方式，撬動金融機構和社會資本的生態環保投入。

建議二：完善綠色金融投向結構、發揮好金融的支持作用。
當前，我國綠色貸款余額超過10萬億元，占企事業單位貸款余額的10%左右，境內外貼標綠色債券年度發行金額超過3000億元人民幣，綠色金融為生態環保重大工程項目實施提供了重要保障。
但目前生態環保活動投資回報機制普遍不健全，深綠領域比淺綠領域更加不完善。相比稅收、財政、價格等政策對細分行業的精準調節，現有綠色金融政策對綠色領域未進一步區分。采用簡單劃分方式，水污染防治、大氣污染防治、土壤污染防治、固體廢物污染防治等生態產業化活動可稱之為“深綠領域”，清潔能源、新能源汽車、綠色交通、綠色建筑等產業生態化活動可稱之為“淺綠領域”。從綠色信貸數據可以看出，“淺綠領域”綠色信貸比例高達近90%，“深綠領域”綠色信貸比例占10%左右?！笆奈濉睍r期，應發揮針對性、差異化綠色金融政策調節作用，優化“深綠領域”和“淺綠領域”在綠色信貸、綠色證券、綠色基金、綠色信托、綠色租賃、綠色保險等產品中的構成。進一步完善宏觀審慎評估體系，將再貸款和再貼現資金向綠色領域尤其是“深綠領域”傾斜。提高綠色信貸中“深綠領域”的比例，推動保險資金、養老金等長期資金投資“深綠領域”。支持開發綠色債券指數、綠色股票指數以及相關產品，推進綠色資產證券化。

建議三：加大生態補償力度、拓寬補償的領域和范圍。
當前，我國生態補償制度或機制主要表現為三個層次：一是上級政府為引導下級政府加強生態建設、保護及修復而設立的轉移支付。例如，中央財政自2008年起設立的國家重點生態功能區轉移支付，資金規模從2008年的60億元增加到2019年的811億元。二是上級政府通過重點領域生態保護規制措施促進下級政府間建立起橫向生態補償機制。例如，重慶市通過設置森林覆蓋率約束性考核指標，明確各方權責和相應管控措施，形成森林覆蓋率達標地區和不達標地區之間的交易需求。三是流域上下游橫向生態補償。例如，在財政部和原環境保護部指導下，皖浙兩省開展新安江流域上下游橫向生態補償試點，是國內首次探索跨省流域橫向生態補償機制。
“十四五”時期，建議仍以這三種形式生態補償為重點，進一步加大生態補償力度，拓寬生態補償領域與范圍，創新生態補償機制與方式。

建議四：穩步推進環境權益交易、推動環境治理市場化。
環境權益包括排污權、碳排污權、用水權、用能權等。從2001年開展我國首例真正意義上的SO2排放權交易，到2002年啟動總量控制下的SO2排放權交易，再到2007年排污權交易從場外走進場內，最后到2011年7個省市啟動地方碳交易試點工作，我國排污權交易和碳排放權交易逐步發展完善。2000年以來，在水利部指導下，浙江、寧夏、內蒙古、福建、甘肅、新疆、河南等地開展水權交易實踐探索。2017年浙江省、福建省、河南省以及四川省啟動用能權有償使用和交易試點?？傮w來看，我國環境權益交易機制尚不完善。
“十四五”時期，要全面推行排污許可制，推進排污權、用能權、用水權、碳排放權市場化交易。建立健全環境權益初始分配制度，創新有償使用，培育和發展交易市場，以較低成本實現資源能源消耗、環境污染排放總量和強度“雙控”目標任務。

建議五：健全投資回報機制、充分調動社會資本的積極性。
投資回報機制不健全制約生態環保領域多元化投融資機制的建立與完善。“十四五”時期，要加快落實《國家發展改革委關于創新和完善促進綠色發展價格機制的意見》，具備條件的城市要研究探索將管網運行費納入城鎮污水處理費。充分考慮生態環境PPP項目特點，在滿足財政承受能力論證要求的前提下，各地不應以政府付費作為生態環境PPP項目的入庫限制條件。在各地剩余的政府財政承受能力范圍內，PPP項目要優先向生態環境保護項目傾斜。在區域和項目兩個層面積極推行生態環境導向開發模式，區域層面以政府為主導，發揮頂層設計、前瞻布局及資源統籌作用，項目層面以企業為主導，凸顯技術創新、成本控制及價值創造優勢。

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