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Five suggestions to improve the ecological and environmental protection investment and financing mechanism

Published:2020-12-17 Author:Haijiang Group

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》對“十四五”時期的生態(tài)環(huán)境保護(hù)提出了明確的目標(biāo)。生態(tài)環(huán)境保護(hù)投資是“十四五”期間優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)、擴大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)投資的重點領(lǐng)域，也是建立政府投資引導(dǎo)、激發(fā)民間投資活力、形成市場為主導(dǎo)的投資內(nèi)生增長機制的急需領(lǐng)域。
為此，筆者認(rèn)為，應(yīng)綜合運用財政、金融、價格、生態(tài)補償、環(huán)境權(quán)益交易等多種政策工具，加快建立健全多元化生態(tài)環(huán)境保護(hù)投融資機制。對此，提出五項建議。

建議一：持續(xù)加大財政資金投入、強化財政資金的引導(dǎo)作用。
應(yīng)深入落實生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任，劃定生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域省以下財政事權(quán)和支出責(zé)任。按照《生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》（國辦發(fā)〔2020〕13號），跨國界水體污染防治為中央財政事權(quán)；放射性污染防治，影響較大的重點區(qū)域大氣污染防治，長江、黃河等重點流域以及重點海域、影響較大的重點區(qū)域水污染防治等事項，為中央與地方共同財政事權(quán)；土壤污染防治、農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染防治、固體廢物污染防治、化學(xué)品污染防治、地下水污染防治以及其他地方性大氣和水污染防治、噪聲、光、惡臭、電磁輻射污染防治等事項，為地方財政事權(quán)。
各級財政要統(tǒng)籌運用一般公共預(yù)算、政府性基金、專項債等多種資金渠道，保障本級政府生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域支出責(zé)任得到落實。發(fā)揮中央財政環(huán)保專項資金引導(dǎo)作用，帶動地方財政、金融機構(gòu)以及社會資本投入。鼓勵采用生態(tài)風(fēng)險補償、股權(quán)投資、綠色獎補、貼息等財政支出方式，撬動金融機構(gòu)和社會資本的生態(tài)環(huán)保投入。

建議二：完善綠色金融投向結(jié)構(gòu)、發(fā)揮好金融的支持作用。
當(dāng)前，我國綠色貸款余額超過10萬億元，占企事業(yè)單位貸款余額的10%左右，境內(nèi)外貼標(biāo)綠色債券年度發(fā)行金額超過3000億元人民幣，綠色金融為生態(tài)環(huán)保重大工程項目實施提供了重要保障。
但目前生態(tài)環(huán)保活動投資回報機制普遍不健全，深綠領(lǐng)域比淺綠領(lǐng)域更加不完善。相比稅收、財政、價格等政策對細(xì)分行業(yè)的精準(zhǔn)調(diào)節(jié)，現(xiàn)有綠色金融政策對綠色領(lǐng)域未進(jìn)一步區(qū)分。采用簡單劃分方式，水污染防治、大氣污染防治、土壤污染防治、固體廢物污染防治等生態(tài)產(chǎn)業(yè)化活動可稱之為“深綠領(lǐng)域”，清潔能源、新能源汽車、綠色交通、綠色建筑等產(chǎn)業(yè)生態(tài)化活動可稱之為“淺綠領(lǐng)域”。從綠色信貸數(shù)據(jù)可以看出，“淺綠領(lǐng)域”綠色信貸比例高達(dá)近90%，“深綠領(lǐng)域”綠色信貸比例占10%左右。“十四五”時期，應(yīng)發(fā)揮針對性、差異化綠色金融政策調(diào)節(jié)作用，優(yōu)化“深綠領(lǐng)域”和“淺綠領(lǐng)域”在綠色信貸、綠色證券、綠色基金、綠色信托、綠色租賃、綠色保險等產(chǎn)品中的構(gòu)成。進(jìn)一步完善宏觀審慎評估體系，將再貸款和再貼現(xiàn)資金向綠色領(lǐng)域尤其是“深綠領(lǐng)域”傾斜。提高綠色信貸中“深綠領(lǐng)域”的比例，推動保險資金、養(yǎng)老金等長期資金投資“深綠領(lǐng)域”。支持開發(fā)綠色債券指數(shù)、綠色股票指數(shù)以及相關(guān)產(chǎn)品，推進(jìn)綠色資產(chǎn)證券化。

建議三：加大生態(tài)補償力度、拓寬補償?shù)念I(lǐng)域和范圍。
當(dāng)前，我國生態(tài)補償制度或機制主要表現(xiàn)為三個層次：一是上級政府為引導(dǎo)下級政府加強生態(tài)建設(shè)、保護(hù)及修復(fù)而設(shè)立的轉(zhuǎn)移支付。例如，中央財政自2008年起設(shè)立的國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，資金規(guī)模從2008年的60億元增加到2019年的811億元。二是上級政府通過重點領(lǐng)域生態(tài)保護(hù)規(guī)制措施促進(jìn)下級政府間建立起橫向生態(tài)補償機制。例如，重慶市通過設(shè)置森林覆蓋率約束性考核指標(biāo)，明確各方權(quán)責(zé)和相應(yīng)管控措施，形成森林覆蓋率達(dá)標(biāo)地區(qū)和不達(dá)標(biāo)地區(qū)之間的交易需求。三是流域上下游橫向生態(tài)補償。例如，在財政部和原環(huán)境保護(hù)部指導(dǎo)下，皖浙兩省開展新安江流域上下游橫向生態(tài)補償試點，是國內(nèi)首次探索跨省流域橫向生態(tài)補償機制。
“十四五”時期，建議仍以這三種形式生態(tài)補償為重點，進(jìn)一步加大生態(tài)補償力度，拓寬生態(tài)補償領(lǐng)域與范圍，創(chuàng)新生態(tài)補償機制與方式。

建議四：穩(wěn)步推進(jìn)環(huán)境權(quán)益交易、推動環(huán)境治理市場化。
環(huán)境權(quán)益包括排污權(quán)、碳排污權(quán)、用水權(quán)、用能權(quán)等。從2001年開展我國首例真正意義上的SO2排放權(quán)交易，到2002年啟動總量控制下的SO2排放權(quán)交易，再到2007年排污權(quán)交易從場外走進(jìn)場內(nèi)，最后到2011年7個省市啟動地方碳交易試點工作，我國排污權(quán)交易和碳排放權(quán)交易逐步發(fā)展完善。2000年以來，在水利部指導(dǎo)下，浙江、寧夏、內(nèi)蒙古、福建、甘肅、新疆、河南等地開展水權(quán)交易實踐探索。2017年浙江省、福建省、河南省以及四川省啟動用能權(quán)有償使用和交易試點。總體來看，我國環(huán)境權(quán)益交易機制尚不完善。
“十四五”時期，要全面推行排污許可制，推進(jìn)排污權(quán)、用能權(quán)、用水權(quán)、碳排放權(quán)市場化交易。建立健全環(huán)境權(quán)益初始分配制度，創(chuàng)新有償使用，培育和發(fā)展交易市場，以較低成本實現(xiàn)資源能源消耗、環(huán)境污染排放總量和強度“雙控”目標(biāo)任務(wù)。

建議五：健全投資回報機制、充分調(diào)動社會資本的積極性。
投資回報機制不健全制約生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域多元化投融資機制的建立與完善。“十四五”時期，要加快落實《國家發(fā)展改革委關(guān)于創(chuàng)新和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價格機制的意見》，具備條件的城市要研究探索將管網(wǎng)運行費納入城鎮(zhèn)污水處理費。充分考慮生態(tài)環(huán)境PPP項目特點，在滿足財政承受能力論證要求的前提下，各地不應(yīng)以政府付費作為生態(tài)環(huán)境PPP項目的入庫限制條件。在各地剩余的政府財政承受能力范圍內(nèi)，PPP項目要優(yōu)先向生態(tài)環(huán)境保護(hù)項目傾斜。在區(qū)域和項目兩個層面積極推行生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向開發(fā)模式，區(qū)域?qū)用嬉哉疄橹鲗?dǎo)，發(fā)揮頂層設(shè)計、前瞻布局及資源統(tǒng)籌作用，項目層面以企業(yè)為主導(dǎo)，凸顯技術(shù)創(chuàng)新、成本控制及價值創(chuàng)造優(yōu)勢。

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